ويضع صندوق النقد الدولي مصرف لبنان في صميم المناقشة الاقتصادية. في وثيقة مكرسة لاستقلال البنوك المركزية في الشرق الأوسط وآسيا الوسطى والقوقاز، لا تتعامل المؤسسة مع لبنان كحالة واحدة فقط من بين حالات أخرى. وهو أفظع مثال على إضعاف الإطار النقدي، عندما ينتهي المصرف المركزي، وقوة الميزانية، والنظام المصرفي بحمل نفس الاختلالات. التشخيص معروف، ولكن هنا يتطلب مجالا جديدا: وبدون الاستقلال الحقيقي، وبدون ولاية واضحة لاستقرار الأسعار ودون قيود صارمة على تمويل الدولة، لا يمكن ضمان تحقيق استقرار دائم.
قلب الملف هو بنك لبنان. ولا تضع الوثيقة برنامجا لبنانيا شاملا. وهي لا تحل محل اتفاق مالي أو قانون مصرفي أو استراتيجية لإعادة الهيكلة. لكنها تعطي شبكة قراءة دقيقة من الأزمة. ولم يعاني لبنان من صدمة الثقة أو الديون المفرطة أو الشلل السياسي فحسب. ودفعت أيضا ثمن سياسة نقدية تستخدم في إطالة النموذج غير المستدام، والحفاظ على سعر صرف مبالغ فيه، وتمويل العجز المزدوج، وتأخير التعديلات. وهذه الصلة بين الاستقلال النقدي، والانضباط المالي، والتضخم، هي التي تهيّل تحليل صندوق النقد الدولي.
لبنان في تشخيص إقليمي
وتستند الوثيقة إلى ملاحظة إقليمية. وفي بلدان الشرق الأوسط وآسيا الوسطى، انخفض متوسط التضخم من حوالي 9 في المائة بين عامي 1981 و 1999 إلى 5 في المائة على مدى العقدين المقبلين، إلى حين الوباء. ورافق هذا الانخفاض التعزيز التدريجي لاستقلال المصرف المركزي، لا سيما بعد عام 2000. لا يقول صندوق النقد الدولي إن هذا الاستقلال يفسر كل شيء. وقد أدت العولمة، والمكاسب الإنتاجية، ونظم أسعار الصرف، والسياسات المالية دورا أيضا. ولكن المؤسسة تنشئ رابطة صافية: وتدير المصارف المركزية الأكثر استقلالا التضخم بشكل أفضل، وهي أكثر قدرة على مواجهة الصدمات.
وتنطبق الرسالة أولا على البلدان ذات الهدف الواضح المتمثل في استقرار الأسعار. وقد استجابت الاقتصادات التي اعتمدت استهداف التضخم، لا سيما في القوقاز وآسيا الوسطى، بشكل أسرع بعد الوباء. وقد رفعت معدلاتها، واستقرارت التوقعات، ومنعت الزيادات في الأسعار من التسوية على أساس مستدام. كما أن البلدان التي لديها مرساة ذات مصداقية للعملات قد حسنت التضخم عندما تدعم احتياطياتها ومؤسساتها التكافؤ. ويظهر لبنان، من جانبه، في فئة الأُطر النقدية الأكثر هجينا والأكثر ضعفا وأقل فعالية في مواجهة الأزمة.
وهذه الفئة ليست محايدة. وهو يجمع بين البلدان التي تعتمد فيها السياسة النقدية في كثير من الأحيان على عدة أهداف في وقت واحد، دون ترتيب هرمي واضح. ويمكن للمصارف المركزية أن تركز على استقرار أسعار الصرف والتمويل الاقتصادي ودعم الميزانية والسيولة المصرفية واستقرار الأسعار. عندما يصبح كل شيء أولوية، لا شيء حقا بعد الآن. ويوضح لبنان هذا الانجراف. وقد عمل مصرف لبنان منذ فترة طويلة كركيزة لنظام يقوم على اجتذاب رواسب العملات الأجنبية، والدفاع عن التكافؤ، والتمويل غير المباشر لدولة غير قادرة على تصحيح عجزها.
| IMF Document Benchmark | العدد أو النتيجة |
|---|---|
| متوسط التضخم في منطقة أمريكا الوسطى، 1981-1999 | حوالي 9% |
| متوسط التضخم | حوالي 5 |
| البلدان التي تزيد فيها معدلات التضخم السنوي عن 40 في المائة في عام 1994 | 57 |
| البلدان التي تزيد فيها معدلات التضخم السنوي عن 40 في المائة في عام 2023 | 15 |
| الأثر التقديري لزيادة الاستقلال بعد سنة | 0.5 إلى 0.6 نقطة تضخم |
| الأثر الأقصى المقدر في السنة الرابعة | 0.5 إلى 0.8 نقطة تضخم |
| التغييرات التشريعية التي تؤثر على الاستقلال في العالم، 1980-2023 | أكثر من 300 |
| التغييرات التشريعية التي تؤثر على الاستقلال في منطقة أمريكا الوسطى | حوالي 50 |
ما يقوله صندوق النقد الدولي صراحة عن لبنان
ويتعلق أكثر النصوص مباشرة للوثيقة بما يسمى عمليات الهندسة المالية. ويعتقد صندوق النقد الدولي أن هذا البرنامج ساعد في تمويل عجز مزدوج كبير والحفاظ على سعر صرف مبالغ فيه إلى حد كبير. وفقًا للمؤسسة، أدت هذه الاستراتيجية إلى خسائر كبيرة في الاحتياطيات وحقوق الملكية في البنك المركزي. كما أدى إلى انهيار النظام المصرفي في عام 2019. والصيغة شديدة، حيث أنها تربط بين الخيارات النقدية القائمة من قبل والانهيار المنهجي الذي لا يزال المودعون اللبنانيون يعانون منه.
وتضيف الوثيقة نقطة رئيسية. وكانت السياسات النقدية والضريبية غير المستدامة ستستمر حتى منتصف عام 2023، عندما أدى تغيير الاتجاه في مصرف لبنان وبعض الإصلاحات المالية إلى تغيير الإطار. فقبل هذا الانحسار، استمر الانخفاض السريع في قيمة الرطل، والتضخم من ثلاثة أرقام، والتآكل الإضافي لاحتياطيات النقد الأجنبي في إفقار الأسر المعيشية. ولذلك فإن صندوق النقد الدولي لا يعرض الأزمة كحادث مركز في عام 2019. وهو يصف عملية أطول، يغذيها رفض الاعتراف بالخسائر وعدم وجود تسوية منظمة.
وبالنسبة لللبنانيين، يؤكد هذا التحليل تجربة يومية. لقد فقدت العملة معظم قيمتها. تم فصل الأجور عن الأسعار. وظلت الودائع المصرفية مجمدة أو محولة أو مدفوعة وفقا لقواعد متحركة. وقد تحملت الأسر المعيشية ضريبة تضخم دون تصويت، ودون مناقشة شفافة ودون حماية كافية. تعطي وثيقة صندوق النقد الدولي اسمًا مؤسسيًا لهذه الآلية: فالاستقلال النقدي غير الكافي أو الضعيف في الحماية يجعل من الممكن الخلط بين المصرف المركزي واحتياجات الدولة وخسائر النظام المالي.
مصرف لبنان: الاستقلال القانوني والاعتماد الفعلي
يميز صندوق النقد الدولي بين الاستقلال القانوني والاستقلال الفعلي. الاستقلال القانوني هو مسألة تشريع رسمي، ونظام أساسي، وولايات، وحدود. ويتوقف الاستقلال الفعلي على الممارسة والحوكمة والتعيينات والشفافية والعلاقة الحقيقية مع السلطة السياسية. وهذا التمييز أمر حاسم بالنسبة للبنان. وقد يكون للمصرف المركزي مخصصات ورقية كبيرة، ولكنه قد يظل عرضة لضغوط من الحكومة أو البرلمان أو المصارف أو الجماعات السياسية أو حالات الطوارئ المتعلقة بالميزانية. وعلى العكس من ذلك، يجب أن تكون المؤسسة ذات المصداقية قادرة على شرح قراراتها، وأن تكون مسؤولة، وترفض طلبات معينة.
ويحدد التقرير أربعة أبعاد تتعلق بالاستقلال. أولاهما وظيفي: يجب أن يكون المصرف المركزي قادرا على مواصلة ولايته دون التحقق من صحة الحكومة المسبقة. أما الثانية فهي عملية: لا ينبغي أن يتلقى تعليمات من ممثل عام أو خاص. والثالث مالي: يجب أن يكون لديها موارد كافية، وميزانية نظيفة، وقواعد وآليات لإعادة رسملة الأرباح التي لا تجعلها تعتمد على الخزانة. والرابع شخصي: يجب أن يكون للزعماء ولايات آمنة، مع معايير واضحة للتعيين والإلغاء.
ويجب أن يقرأ لبنان هذه المعايير في ضوء أزمة لبنان. والسؤال هو عدم إعطاء مصرف لبنان مزيدا من السلطة دون رقابة. وهو تحديد تفويض صارم ويمكن التحكم فيه ومحدود. ويجب ألا يصبح المصرف المركزي المستقل دولة في الولاية. ويجب حمايتها من الأوامر القضائية السياسية، ولكن عليها أيضا أن تنشر معلومات موثوقة، وأن تقدم حسابات مراجعة، وتشرح أهدافها، وتتحمل نتائج سياستها. الاستقلال لا يعمل إلا إذا تقدمت المسؤولية.
الحوكمة والولاية والحدود المفروضة على التمويل العام
ويبين الجدول الإقليمي لصندوق النقد الدولي أن المصارف المركزية في الشرق الأوسط وآسيا الوسطى أحرزت تقدما في عدة مجالات. وقد تحسنت قواعد السياسة النقدية والاستقلال المالي والتزامات الإبلاغ. غير أن الوثيقة تبرز أيضا أوجه الضعف المستمرة. وكثيراً ما تظل تعيينات المحافظين والمجالس معتمدة جداً على السلطة التنفيذية. وقد تكون مدة عضوية أعضاء المجلس قصيرة جدا. يمكن أن يؤدي الوجود الإلزامي لممثلي الحكومة في هيئات صنع القرار إلى إضعاف الاستقلالية. وأهداف استقرار الأسعار ليست دائما أولوية واضحة.
وتتحدث هذه النقاط مباشرة إلى المناقشة اللبنانية. ولن يعاد بناء مصداقية مصرف لبنان من خلال تغيير الحاكم أو التعميم. وسيعتمد على إطار مؤسسي أقوى. ويجب أن تقلل طريقة التعيين من منطق الانقسام السياسي. ويجب توضيح مسؤوليات المجلس المركزي. ويجب منع تضارب المصالح. ويجب نشر الحسابات وفقا للمعايير المعترف بها. ويجب تحديد الخسائر ومعالجتها في إطار قانوني. فبدون هذا الهيكل، يظل الخطر يتمثل في إعادة إنتاج نفس السلوك في شكل مختلف.
كما يصر صندوق النقد الدولي على حدود التمويل الحكومي. وهذه إحدى دعائم مؤشر استقلال المصرف المركزي. ويصبح أي مصرف مركزي أقل استقلالا عندما يكون من السهل جدا على الدولة، ويشتري أوراق مالية عامة في السوق الأولية أو يمول العجز دون شروط صارمة. وتعترف المؤسسة بأن الاستثناءات قد تكون موجودة في حالة الحرب أو الكوارث أو الصدمات الشديدة. ولكن يجب أن تكون مؤقتة، ينص عليها القانون، مع نضج قصير، ومعدلات ملائمة، واستراتيجية واضحة للخروج.
وهذه التوصية مهمة للبنان. وقد عاشت الدولة اللبنانية منذ وقت طويل خارج حدود إمكانياتها، بينما كان المصرف المركزي والمصارف التجارية يستوعبان احتياجاتها المالية. وفي نهاية المطاف، شكل الدين العام والعجز الخارجي والدفاع عن سعر الصرف نفس النظام. ولذلك لا يمكن عزل الاستقلال النقدي عن الميزانية. ولن يكون مصرف لبنان أكثر استقلالا كافيا إذا ظلت الخزانة غير منضبطة، ولا تزال الحسابات العامة غير مهذبة ولا تزال الخسائر المصرفية غير مسبوقة سياسيا.
إصلاح طويل، ليس وعدا فوريا
وتشير الوثيقة أيضا إلى أن تحسين الاستقلال النقدي لا يؤدي إلى تحسين التمويل العام آليا. بل إنه يسهم في تحقيق نتائج أفضل في مجال الاقتصاد الكلي، الأمر الذي يمكن أن يساعد الميزانية. وبعبارة أخرى، لا يستطيع بنك لبنان إصلاح الدولة وحدها. ويمكنها تحقيق استقرار التوقعات والحد من التضخم واستعادة الثقة. ولكنها لا تستطيع أن تحل محل الضرائب الموثوق بها، أو الإنفاق العام الخاضع للرقابة، أو إعادة هيكلة المصارف، أو استراتيجية النمو. ويتمثل الخطر اللبناني في نقل بعثة إلى المصرف المركزي لا يمكن إلا أن يضطلع بها اتفاق سياسي وميزانية.
كما يحدد صندوق النقد الدولي الإطار الزمني للإصلاح. ولا يتضح على الفور أثر تعزيز استقلال المصارف المركزية. وتبين النتائج العملية أن زيادة الانحراف المعياري عن الرقم القياسي للاستقلال ترتبط بانخفاض في التضخم يبلغ نحو 0.5 إلى 0.6 نقطة مئوية بعد سنة واحدة. ووصل الأثر إلى ذروته في السنة الرابعة، حيث انخفض التضخم عن السيناريو المرجعي بمقدار 0.5 إلى 0.8 نقطة. الرسالة واضحة: القوانين لا تنتج المصداقية بين عشية وضحاها.
وبالنسبة للبنان، فإن هذا الوضع الزمني صعب من الناحية السياسية. يتوقع السكان نتائج سريعة بعد سنوات من الخسائر. الشركات تريد استقرار أسعار الصرف. ويلتمس الوديعون توضيح أصولهم. وتحتاج الحكومات إلى مرتبات يمكنها الاحتفاظ بالمهارات. ولكن إعادة البناء النقدي تمر عبر سلسلة طويلة: الاعتراف بالخسائر، وإعادة هيكلة القطاع المصرفي، وتأمين الميزانية العمومية للبنك المركزي، وحظر التمويل غير الآمن، وتحديث الحوكمة، واستعادة التواصل الموثوق مع الجمهور.
خريطة الطريق التي يستطيع لبنان رسمها منها
ويقترح التقرير خارطة طريق عامة. ويبدأ بتنقيح الإطار القانوني. ويجب أن يكون للمصرف المركزي ولاية واضحة ذات أولوية لاستقرار الأسعار. ويجب أن يكون لديها الأدوات اللازمة لتنفيذ سياستها. يجب تدوين العلاقات مع الحكومة ويجب أن تكون فرص تمويل الدولة محدودة ومنظمة. ولذلك فإن مصرف لبنان سيحتاج إلى إصلاح لا يضيف مجرد ضمانات رمزية، بل يحول دون تكرار الآليات التي أدت إلى الأزمة.
والأولوية الثانية هي الاستقلال المالي. ولا يمكن للمصرف المركزي الذي لا تعالج خسائره، الذي يتوقف إعادة رسمله على التحكيم السياسي الذي لا تزال ميزانيته غير قابلة للقراءة أن يؤدي دوره الكامل. يوصي صندوق النقد الدولي بقواعد واضحة للرسملة والمخصصات وتوزيع الأرباح وتغطية الخسائر. وفي لبنان، هذا عقد حساس. ولن تختفي الخسائر المتراكمة في النظام المالي بالصمت المحاسبي. ويجب أن توزع وفقاً لقانون، مع معاملة صريحة لمسؤوليات الدولة والمصارف والمودعين الكبار.
والأولوية الثالثة هي الحكم. ويركز التقرير على التعيينات على أساس الكفاءة، والمعايير الشفافة، والولايات الطويلة الأجل خارج الدورات الانتخابية، والمجالس التي تضم أعضاء غير تنفيذيين قادرين على الإشراف على القيادة. ويهدف هذا المنطق إلى الحد من الاعتماد الشخصي على السلطة السياسية. بالنسبة لبنك لبنان، يعني الانتقال من نموذج حيث سمعة الحاكم يمكن أن يحل محل الآليات المؤسسية. مؤسسة قوية لا تقوم على رجل، ولكن على القواعد التي تنجو من الرجال.
والأولوية الرابعة هي الشفافية. ويسلط صندوق النقد الدولي الضوء على أهمية التقارير السنوية، والبيانات المالية المراجعة، ومنشورات البيانات، ونشرات السياسات النقدية، والاتصال بمختلف الجماهير. وقد عانى لبنان من عجز هائل في القدرة على القراءة. ولا تعرف الأسر المعيشية كيف تُحسب الخسائر. والأسواق لا تعرف ما هي قاعدة أسعار الصرف السائدة. وقد فرضت المصارف قيودا دون قوانين لمراقبة رأس المال. ومن ثم فإن إعادة الثقة تتطلب خطابا نقديا منتظما يمكن التحقق منه ويقتصر على أهداف محددة.
ولا ينبغي الخلط بين هذا الشرط المتعلق بالاتصال وبين استراتيجية العلاقات العامة. المصرف المركزي الذي يتواصل بشكل جيد لا يحاول أن يقنع بالشعارات وهو يوضح افتراضاته وأدواته وقيوده وأخطائه المحتملة. وهي تنشر بيانات تمكن الجمهور والبرلمان والاقتصاديين والأسواق من الحكم عليها. وفي الحالة اللبنانية، ستكون هذه العملية أكثر حساسية حيث أن الثقة قد دمرت لسنوات من الوعود بالاستقرار التي سبقت الانهيار.
مشروع يتجاوز مصرف لبنان
كما تدعو وثيقة صندوق النقد الدولي إلى توخي الحذر في مواجهة الولايات الجديدة. ويتزايد التساؤل عن المصارف المركزية بشأن المناخ، والتمويل الرقمي، والتكفير، ونظم الدفع، والإدماج المالي. وهذه المواضيع مهمة. ولكن المؤسسة تحذر من أنه ينبغي لها ألا تصرف المصارف المركزية عن مسؤولياتها الأساسية: استقرار الأسعار والاستقرار المالي. وبالنسبة للبنان، لا يزال ترتيب الأولويات أكثر إلحاحا. وقبل توسيع البعثات، يجب استعادة جوهر الولاية النقدية.
وتضع هذه القراءة مصرف لبنان في مناقشة أوسع نطاقا. ولم تكشف الأزمة اللبنانية عن أخطاء تقنية فحسب. ولخصت طريقة للحكم الاقتصادي. اقترضت الدولة، وجمعت البنوك، ورتب البنك المركزي، وظلت الخسائر مخفية. وكان الاستقرار الذي ظهر قائما على زيادة الهشاشة. عندما انعكست التدفقات، اخترق المبنى بأكمله. يقترح صندوق النقد الدولي أن البنك المركزي المستقل كان يجب أن يكون لديه ضمانات أقوى لمقاومة هذه الآلية. كما كان ينبغي أن تجعل تكاليف الاستراتيجية أكثر وضوحا.
ولا تصدر الوثيقة عن جهات فاعلة أخرى. وعلى النقيض من ذلك، يتبين أن السياسة النقدية لا يمكن أن تكون فعالة في بيئة تسودها احتياجات الميزانية، وتضارب المصالح، وضعف الدولة، وسوء الإدارة المصرفية. ولذلك لن يحل لبنان أزماته بتغيير قانون مصرف لبنان وحده. وسيتعين عليها أيضا أن تتناول الدين العام، والخسائر المصرفية، وحماية الجهات الوديعة الصغيرة، والضرائب، والمؤسسات العامة، ونوعية الإحصاءات. الاستقلال النقدي شرط إنه ليس برنامج كامل.
وأخيرا، فإن الأهمية السياسية للتقرير تكمن في استصوابه. ولا يقترح صندوق النقد الدولي نبذة مذهلة. وهو ينسق الآليات والبيانات والمقارنات. ولكن تطبيقها في لبنان ثقيل. وهذا يعني أن الاستقرار الجبهي يمكن أن يصبح مدمرة عندما يستند إلى سعر صرف غير واقعي، واحتياطيات متزايدة، ومعاملات مالية باهظة التكاليف. وهذا يعني أيضا أن إعادة البناء ستتطلب أكثر من تحسين دوري في الرطل أو هبوط التضخم مرة واحدة.
وستكون الخطوة التالية في النصوص، ولكن أيضا في تطبيقها. ومن شأن إصلاح مصرف لبنان ذي مصداقية أن يوضح ولاية استقرار الأسعار، ويحظر التمويل النقدي العادي للدولة، وينشر صورة مخلصة لورقة الميزانية، ويحدد إدارة المجلس المركزي، وينظم العلاقات مع وزارة المالية، ويجعل عمليات المراجعة المستقلة إلزامية. سيؤثر هذا المشروع على المصالح القوية. وقال إن لبنان لا يرغب إلا في تحقيق الاستقرار المؤقت لعملته، أو إعادة بناء المؤسسات التي كان ينبغي أن تمنع انهيارها.
